近日，住建部官網發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》。這也是此辦法繼2017年后的第二次征求意見。

兩部委此次《征求意見稿》有以下重大變化：

第七條規(guī)定：“政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包；按照國家有關規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包。”

第十條第三款規(guī)定“政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。而此前的征求意見稿允許可行性研究報告、初步設計編制單位參與工程總承包項目投標。

這兩條的修改將對工程總承包市場產生重大影響！這兩條能否順利通過呢？我對此是樂觀的，理由如下：

其一，這是落實《政府投資條例》的必然

根據《政府投資條例》第十一條規(guī)定，投資主管部門或者其他有關部門應當根據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、相關領域專項規(guī)劃、產業(yè)政策等，從對政府投資項目進行審查，作出是否批準的決定，其中包括初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規(guī)范的要求。因此，政府投資項目，都應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包。

《征求意見稿》規(guī)定的“按照國家有關規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包”是指《條例》第十三條。

該條規(guī)定：“對下列政府投資項目，可以按照國家有關規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序：

（一）相關規(guī)劃中已經明確的項目；

（二）部分擴建、改建項目；

（三）建設內容單一、投資規(guī)模較小、技術方案簡單的項目；

（四）為應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍，由國務院投資主管部門會同國務院其他有關部門規(guī)定?！?/p>

這實際是特殊情況，我們現(xiàn)在也無法得出，初步設計不需要審批后發(fā)包的結論。

《條例》第二十三條規(guī)定：“政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算”，而投資概算是在初步設計基礎上核定，國家發(fā)改委《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》明確規(guī)定“概算由國家發(fā)改委在項目初步設計階段委托評審后核定”。因此，初步設計的編制單位及其評估單位，自然就不得成為該項目的工程總承包單位。

其二，和交通運輸部的部門規(guī)章規(guī)定一致

《公路工程設計施工總承包管理辦法》（2015）是交通運輸部設計施工工程總承包部門規(guī)章，自2015年8月1日起施行。

該辦法第五條規(guī)定：“總承包單位由項目法人依法通過招標方式確定。項目法人負責組織公路工程總承包招標。公路工程總承包招標應當在初步設計文件獲得批準并落實建設資金后進行?！?/p>

第六條規(guī)定：“總承包單位應當具備以下要求：（一）同時具備與招標工程相適應的勘察設計和施工資質，或者由具備相應資質的勘察設計和施工單位組成聯(lián)合體；（二）具有與招標工程相適應的財務能力，滿足招標文件中提出的關于勘察設計、施工能力、業(yè)績等方面的條件要求；（三）以聯(lián)合體投標的，應當根據項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責任和權利；（四）總承包單位（包括總承包聯(lián)合體成員單位，下同）不得是總承包項目的初步設計單位、代建單位、監(jiān)理單位或以上單位的附屬單位。”其三，與《開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設計文件試點的復函》精神一致

7月4日住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳公布了《住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于同意上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設計文件試點的復函》（建辦市函〔2018〕347號）:“一、同意在上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設計文件試點，同步開展建筑師負責制和全過程工程咨詢試點。試點期限為3年，自2018年8月1日起至2021年7月31日止”。

這里的工程總承包企業(yè)應該理解為與工程規(guī)模相適應的工程設計資質或者施工資質企業(yè)。具有設計企業(yè)資質的工程總承包企業(yè)自然可編制施工圖設計文件，因此此處特指具有施工企業(yè)資質的工程總承包企業(yè)必須具有編制施工圖設計文件的能力。因此，可以理解為國家探索由一家工程總承包企業(yè)自行編制施工圖和施工能力，這更多是對施工單位講的。

“同步開展建筑師負責制和全過程工程咨詢試點”,這句話是針對設計企業(yè)而言的，設計企業(yè)要做一個戰(zhàn)略選擇，你可以拿到相應的施工企業(yè)資質，全力進入總承包市場；也可以放棄這個選擇，退出總承包市場，全力開拓全過程工程咨詢，但是不能通過壟斷施工圖設計業(yè)務而兩頭吃肉，看來住建部對設計企業(yè)的前一段表現(xiàn)是相當不滿意的，需要狠下心逼它一把、推它一下。

其四、符合設計企業(yè)改革發(fā)展的歷史規(guī)律

階段一、初創(chuàng)

1982年，原化工部頒發(fā)《關于改革現(xiàn)行基本建設管理體制，實行以設計為主的工程總承包制的意見》，開始籌劃工程總承包試點。1984年，原國家計委在總結化工部工程總承包經驗的基礎上，將工程總承包納入了國務院頒發(fā)的1984年《國務院關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》(國發(fā)[1984]123號)。1984年11月國務院批轉國家計委《關于工程設計改革的幾點意見》（國發(fā)【1984】157號），指出“承包公司可以從項目的可行性研究開始直到建成試車投產的建設全過程實行總承包，也可以實行單項承包?！?984 年 12 月，國家計委、建設部聯(lián)合發(fā)出關于印發(fā)《工程承包公司暫行辦法》的通知（計設 [1984]2301 號）。

以上文件的表述也相當清晰，即對從可行性研究、勘察設計、設備采購、施工管理、試車考核（或交付使用）全過程咨詢服務的總承包（不包括施工的承包），由此看出，設計單位的總承包和當前討論的“工程總承包”不是一回事，而是相當于目前的“全過程咨詢”的概念，因為設計單位要提供的全過程管理承包服務，而不包括工程實施工作，因為國際五大機構都認為工程總承包必須同時具有設計和施工能力。

這是工程承包公司的第一種形態(tài)，主要任務是管理總承包，而非工程總承包，屬于全過程咨詢的范疇。

階段二、發(fā)展

1987年4月20日，國家計委、財政部、中國人民建設銀行、國家物資局發(fā)布了《關于設計單位進行工程建設總承包試點有關問題的通知》(計設[1987]619號)，成立12家試點單位，文件指出“各部門、各地區(qū)在基本建設管理體制的改革中，總結以往的經驗，吸取國外的有益做法，組織一些設計單位對工程建設項目進行了從可行性研究、勘察設計、設備采購、施工管理、試車考核（或交付使用）全過程的總承包試點，發(fā)揮了設計在基本建設中的主導作用，對優(yōu)化設計方案，縮短工期，控制工程投資，提高經濟效益，起到了很好的作用”。 1989年4月建設部、國家計委、財政部、建設銀行、物資部聯(lián)合頒發(fā)《關于擴大設計單位進行工程總承包試點及有關問題的補充通知》，開始全面推廣工程總承包。

1992年11月，建設部頒發(fā)了《設計單位進行工程總承包資格管理有關規(guī)定》(建設[1992]805號)），明確了設計單位進行工程總承包的資格，并進行資格管理。文件提出設計單位要：“擁有自己的勘察設計、項目管理、設備材料采購、試車考核等專門技術人員和必要的技術裝備，能對工程項目建設進行組織、協(xié)調和管理，對工期、質量和費用進行有效的控制”。 先后有560家設計單位領取了甲級工程總承包資格證書，2000余家設計單位領取了乙級工程總承包資格證書。

一脈相承，這都理解為現(xiàn)在的“全過程咨詢”中的“項目管理承包”，但它沒有體現(xiàn)設計與施工融合的核心，也不承擔施工任務，不是工程總承包。

階段三、花開兩朵

1999 年 8 月，建設部印發(fā)了《大型設計單位創(chuàng)建國際型工程公司的指導意見》（建設 [1999]218 號），該意見提出：“為了貫徹落實《國務院關于工程勘察設計單位改建為企業(yè)問題的批復》精神，加快我國勘察設計單位深化體制改革的步伐，推進一批有條件的大型工程設計單位，用五年左右的時間，創(chuàng)建成為具有設計、采購、建設（簡稱EPC）總承包能力的國際型工程公司，提高我國工程建設隊伍的實力和水平，積極開拓國內、國際工程承包市場”。這里提出的國際型工程公司有一個明顯導向，注重了承包能力，并提出要“具有較強的融資能力，既能為公司籌措實施國外承包項目的流動資金，又能幫助業(yè)主籌措建設資金，為業(yè)主聯(lián)系獲得政府貸款或國際金融組織的貸款提供服務?！?/p>

這個文件改換了方向，這里的國際型工程公司和我們目前討論的“工程總承包”具有更強的一致性，而和全過程咨詢具有明顯不同。 1999年12月，國務院批轉建設部等六部委提出的《關于加快勘察設計單位體制改革的若干意見》（國辦發(fā)[1999]101號），明確提出了我國勘察設計單位體制改革的指導思想、基本思路和改革目標，從此，不僅結束了勘察設計事業(yè)體制的歷史，更重要的是勘察設計單位加快了與國際工程咨詢業(yè)接軌的步伐，由單一功能設計院向為建設項目全過程提供各種咨詢服務的工程公司、工程咨詢公司轉化?？辈煸O計單位要向工程公司、工程咨詢公司、巖土工程公司、設計事務所轉化，這些都是與國際接軌的企業(yè)形式。

也就是花開兩朵，一部分設計企業(yè)轉制為設計施工一體化的工程總承包企業(yè)，一部分轉為管理承包公司。

階段四、取消資質

2002年11月1日，《國務院關于取消第一批行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2002〕24號）第239項，取消了“工程總承包資格核準”，根據該《決定》，當初的工程總承包資格核準依據即是《建設部關于印發(fā)〈設計單位進行工程總承包資格管理的有關規(guī)定〉的通知》（建設[1992]805號）。翻譯成當前語言，應該說真正取消了“全過程咨詢資格核準”。

2003年，原建設部印發(fā)《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》（建市[2003]30號，以下簡稱《指導意見》），《指導意見》第（九）項明確：“1992年11月17日建設部頒布的《設計單位進行工程總承包資格管理的有關規(guī)定》（建設[1992]805號）同時廢止。”

這種做法到今天看來還是恰當的，仍具有進步意義，也就說工程咨詢類企業(yè)實行資質核準不具有正當性，應當強化個人執(zhí)業(yè)，而建筑業(yè)實行資質審批是正當的，具體可以參閱公眾號文章《工程建設企業(yè)資質何去何從》，文章認為“工程建設企業(yè)資質的改革也分為兩類，即工程咨詢企業(yè)資質改革與工程承包企業(yè)資質改革?！薄肮こ套稍兤髽I(yè)資質應當取消，實行個人執(zhí)業(yè)資格管理，有序發(fā)展合伙制事務；工程承包企業(yè)資質應當完善行政許可制度，而不是淡化企業(yè)資質，強化個人執(zhí)業(yè)。”

很多人混淆了工程咨詢業(yè)與建筑業(yè)，這是兩個不同產業(yè)，具有不同特點，這就帶來了很多問題。國發(fā)〔2002〕24號只是取消了工程咨詢總承包資質，但并沒有取消工程總承包資質。《工程總承包企業(yè)資質管理暫行規(guī)定》（建施字第189號文）并沒有明確取消。

但是《工程總承包企業(yè)資質管理暫行規(guī)定》是依據《施工企業(yè)資質管理規(guī)定》（1989）制定，該規(guī)定而被《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》（1995）代替，工程總承包資質就無疾而終，這是歷史的插曲。

階段五、新探索

2005年7月12日建設部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、勞動和社會保障部、商務部、國務院國有資產監(jiān)督管理委員會《關于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》（建質[2005]119號）。

這個文件提出的“大型設計、施工企業(yè)要通過兼并重組等多種形式拓展企業(yè)功能，完善項目管理體制，發(fā)展成為具有設計、采購、施工管理、試車考核等工程建設全過程服務能力的綜合型工程公司”?！?nbsp;鼓勵部分建筑設計企業(yè)與大型施工企業(yè)重組，發(fā)揮設計施工一體化優(yōu)勢，促進設計與施工技術的結合與發(fā)展”。這就是工程總承包企業(yè)的發(fā)展之路，必須同時具有設計和施工能力，這種認識是科學的。

“強化建筑設計企業(yè)方案設計和擴大初步設計能力，拓展建設項目前期咨詢和后期項目管理功能，逐步將施工圖設計分離出去”?？梢岳斫鉃榻ㄖO計企業(yè)重點發(fā)展全過程咨詢的管理承包業(yè)務；監(jiān)理、造價咨詢、招標代理等資質的企業(yè)更多去發(fā)展全過程中管理咨詢業(yè)務。

從歷史發(fā)展看，這里我們可以得出初步結論，設計單位總承包有兩個分支，一是相當于當前的全過程咨詢中的管理總承包，不是管理咨詢；一是相當于當前的工程總承包。

沉寂十年后，從國家到地方政府，密集修訂或新出臺了多項大力推進工程總承包的規(guī)范、文件，相關重大政策陸續(xù)發(fā)布，改革再出發(fā)。 

工程總承包不是討論是由設計單位主導，還是施工單位主導，而是具備條件的設計單位和施工單位成為“一家人”；不具備條件可以搞聯(lián)合體，結成“親戚”。誰主導工程總承包呢？就是工程總承包項目經理領導的管理團隊主導，當然是在企業(yè)的管理層面還有平衡問題。

最為重要的是，優(yōu)先支持大型綜合性設計企業(yè)，拓展建設項目前期咨詢和后期項目管理功能，整合工程管理力量，轉型發(fā)展為管理承包的全過程咨詢公司；堅定支持部分建筑設計企業(yè)與大型施工企業(yè)重組，發(fā)揮設計施工一體化優(yōu)勢，促進設計與施工技術的結合與發(fā)展，轉型發(fā)展成為真正的工程總承包企業(yè)。

同時設計企業(yè)也并非都一窩蜂地發(fā)展成為全過程咨詢公司或工程總承包企業(yè)，支持更多設計企業(yè)向巖土工程公司、設計事務所轉化，這些都同樣是與國際接軌的企業(yè)形式。同樣道理，施工企業(yè)也不是都發(fā)展成工程總承包企業(yè)，監(jiān)理公司、造價公司也不是都發(fā)展成全過程咨詢企業(yè)。

概括而言，就是設計單位有三個轉型發(fā)展方向，一個是整合工程管理力量，轉型為全過程咨詢公司，一個是整合施工力量，轉型為設計與施工一體化的工程總承包企業(yè)，一個是專注發(fā)展成設計事務所或等巖土工程公司等。

不管是全過程咨詢企業(yè)還是工程總承包企業(yè)，只是在原有企業(yè)形態(tài)中增加一種，它們和巖土工程公司、設計事務所、建筑安裝企業(yè)、工程監(jiān)理企業(yè)、工程造價企業(yè)、工程項目管理公司等地位是平等的，既要發(fā)展“大而全”的全過程咨詢企業(yè)和工程總承包企業(yè)，也必須更要關注發(fā)展“小而美”具有個性化多樣化的核心競爭力的專業(yè)公司，他們才共同構成一個良性工程建設與建筑業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，沒有誰要取代誰，共生共存；而且工程總承包和全過程咨詢如鳥之兩翼、車之兩輪，是相互促進的，發(fā)展工程總承包還須以全過程咨詢?yōu)榍疤?，這才是1984年提出發(fā)展工程承包公司的初心。

因此，設計單位要做的是，面對現(xiàn)實，放下幻想，時不我待，主動變革！施工單位不應遲疑，主動應對！